• Autor: Katarzyna Bereda
Byłem prezesem stowarzyszenia (klubu sportowego), które nie prowadzi działalności gospodarczej. Od października pełnię funkcję radnego miasta. W lutym tego roku złożyłem rezygnację z funkcji prezesa, ponieważ powiedziano mi, że nie mogę łączyć tych funkcji. Pojawił się problem, bo nie mogę znaleźć osób chętnych do pracy w stowarzyszeniu. Czy faktycznie musiałem złożyć tę rezygnację? Dodam jeszcze, że w stowarzyszeniu jestem zatrudniony jako instruktor i z tego tytułu pobieram wynagrodzenie. Dodatkowo zajęcia prowadzimy na sali gimnastycznej stanowiącej mienie gminy. Podkreślam jednak, że jesteśmy stowarzyszeniem zarejestrowanym w KRS w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, ZOZ, nie jesteśmy w rejestrze przedsiębiorców i nie prowadzimy działalności gospodarczej.
Zgodnie z treścią art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Ponadto, jak wynika z ust.2 powyższej regulacji wójtowie, radni, małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, radnych, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, a także osoby pozostające we wspólnym pożyciu z wójtami, zastępcami wójtów, radnymi, sekretarzami gminy, skarbnikami gminy, kierownikami jednostek organizacyjnych gminy, osobami zarządzającymi i członkami organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi, nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.
Najważniejszą więc kwestią w powyższej sprawie jest to, czy niniejsze stowarzyszenie, w którego zarządzie Pan zasiada, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy.
Zgodnie z treścią art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mienie komunalne to własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Mieniem gminy jest nie tylko mienie należące bezpośrednio do gminy, ale także mienie należące do np. przedsiębiorstw komunalnych.
Natomiast prowadzenie samej działalności zostało w sposób jasny opisane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2006 (II OSK 787/05) „działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu takiego stowarzyszenia oznacza zarządzanie taką działalnością”. W oparciu o przedmiotowe rozstrzygnięcie należy zauważyć, iż powołany powyżej art. 24f zakazuje nie tylko prowadzenia działalności gospodarczej, ale także zarządzania nią, jeżeli odbywa się z wykorzystaniem mienia gminy.
Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.
„Wykorzystywanie” odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne. Dlatego też bez znaczenia jest wartość wykorzystanego mienia komunalnego, a raczej znaczenie na sam fakt wykorzystania takiego mienia. Chodzi tu o pewną subtelną różnicę, która ma decydować o uczciwości radnego (sygn. akt II OSK 150/18). Dlatego też musi Pan zwrócić uwagę, czy opisane przez Pana stowarzyszenie nie wykorzystuje mienia gminy, a więc np. nie posiada użyczonego lokalu od gminy, nie organizuje imprez masowych na stadionach należących do gminy.
Jak wskazał także NSA w wyroku z dnia 13.02.2018 r., sygn. akt II OSK 3274/17) korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych nie podważa osiągnięcia celu antykorupcyjnego, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Mówiąc jednak o powszechnej dostępności (erga omnes) usług, trzeba przyjąć, że chodzi tu o otwartą dostępność i swobodne korzystanie z mienia gminy, a nie na podstawie indywidualnych, szczegółowych umów cywilnoprawnych zawieranych z gminą w celu prowadzenia określonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zawarta na czas określony umowa najmu części nieruchomości gminy w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego, na potrzeby związane z działalnością gospodarczą, nie może więc być zakwalifikowana jako umowa zawarta w warunkach powszechnej dostępności tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie z mienia komunalnego umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty.
Chodzi szczególnie o zarządzanie stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą na mieniu komunalnym i bez znaczenia jest, czy z racji pełnienia funkcji prezesa takiego stowarzyszenia radny czerpie jakiekolwiek korzyści osobiste, czy nie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05).
Zgodnie natomiast z wyrokiem NSA, sygn. akt II OSK 2282/14, z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) wynika, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Aby dany rodzaj działalności mógł być uznany za działalność gospodarczą musi to być działalność zarobkowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.
Jednak mimo to, jak wynika z większościowego stanowiska doktryny, wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie (wyrok WSA Gdańsk, sygn. akt III SK 251/14).
Jednak, jak wynika już z innego wyroku NSA, zorganizowanie przez stowarzyszenie, którego prezesem jest radny, jednodniowej, incydentalnej uroczystości, w czasie której sprzedawany jest alkohol w budynku stanowiącym mienie komunalne, z której to dochód przeznaczony jest na cele charytatywne, nie może być uznane za wykonywanie przez radnego działalności gospodarczej, a w związku z tym nie wyczerpuje dyspozycji art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i nie skutkuje wygaśnięciem mandatu (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1194/13).
Jak wynika także z wyroku WSA z Wrocławia z dnia 18 kwietnia 2013 r., pełnienie przez radnego funkcji członka zarządu Stowarzyszenia Kultury Fizycznej, tak jak w niniejszej sprawie, niewątpliwie oznacza zarządzanie taką działalnością w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr z 2010 r. 102, poz. 651 ze zm.). Sam jednak fakt łączenia mandatu radnego z mandatem członka stowarzyszenia nie wypełnia jeszcze dyspozycji tego przepisu. Artykuł 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnosi się jedynie do sytuacji, w których stowarzyszenie faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych. Działalność gospodarcza, zarządzanie taką działalnością z wykorzystaniem mienia gminnego musi być nastawione na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Tym samym tylko prowadzenie tak rozumianej działalności gospodarczej podlegać będzie ograniczeniom określonym w omawianym przepisie (sygn. akt II SA 64/13).
Dlatego też, po dokładnej analizie przepisów, pomimo tego, że opisane stowarzyszenie nie prowadzi działalności gospodarczej, ale jednak wykorzystuje mienie gminy i wypłaca Panu wynagrodzenie, proponuję skierować interpelację z wyjaśnieniem podstawy prawnej i faktycznej tego zagadnienia oraz ewentualnej możliwości zasiadania w zarządzie.
Co do zasady, nawet gdyby przyjął Pan funkcję prezesa takiego stowarzyszenia, może się Pan łatwo wybronić tym, że stowarzyszenie formalnie nie prowadzi działalności, co potwierdza rejestr. Jednak jak wynika już z powyższych stanowisk sądów – nie jest ważne formalne uwarunkowanie stowarzyszenia, a faktyczne działanie takiej organizacji/stowarzyszenia. Jeżeli faktycznie stowarzyszenie obraca środkami finansowymi i generuje to zysk, to z teoretycznego punktu widzenia można mówić o prowadzeniu działalności gospodarczej, pomimo, że tryb stowarzyszenia o tym nie mówi. Jak wynika bowiem ze stanowiska NSA z dnia 22 stycznia 2013 r. II OSK 2864/12 Działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminnego musi być nastawiona na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Tym samym tylko prowadzenie tak rozumianej działalności gospodarczej podlegać będzie ograniczeniom określonym w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dlatego jeżeli przedmiotowe stowarzyszenie nie wypełnia znamion prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, to może Pan być prezesem takiego stowarzyszenia. Jednak proponuję skierować w tym celu interpelację, która rozwieje wszelkie wątpliwości.
Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.
Zapytaj prawnika - porady prawne online
O autorze: Katarzyna Bereda
Adwokat, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Szczecińskiego – pracę magisterską napisała z prawa pracy. Podczas studiów odbyła liczne praktyki, zarówno w sądach, jak i w kancelariach adwokackich. Aplikację adwokacką rozpoczęła w 2015 roku. W marcu 2018 roku przystąpiła do egzaminu zawodowego, uzyskując jeden z najlepszych wyników w izbie zielonogórskiej i w konsekwencji kończąc aplikację adwokacką z wyróżnieniem. Specjalizuje się w prawie rodzinnym, cywilnym, zobowiązaniach, prawie spadkowym, prawie gospodarczym i spółkach prawa handlowego.
Zapytaj prawnika
